Kapitel i skriften "Med- eller motborgare", publicerad 30 maj 2006
Demokratin, makten och ansvarets mekanismer
Med höjda ögonbryn läser jag om hur politiker och ämbetsmän hölls ansvariga i antikens Aten. Ämbetsmännen - som där hade betydlig större makt än vår tids tjänstemän - fick tio gånger om året avlägga rapport till folkförsamlingen om vad de gjort, och om församlingen inte var nöjd kunde de, och i vissa fall måste de, ställas inför domstol. I förebyggande syfte förekom också uppgiftsrotation, lottning och direktval. Den politiske skriftställaren Thomas Paine skrev i ”Människans rättigheter” från 1791 att all makt ”måste antingen ha blivit delegerad, eller tagen. Andra källor finnas ej! All delegerad makt är ett förtroende, och all gripen makt är usurpation.” Vad vet vi egentligen om politiken? I vallöften får vi utfästelser om hur den ska utformas. Sedan parlamenteras det i riksdagen och i andra församlingar om motioner och propositioner. Och det fattas beslut. Men vad vet vi egentligen om hur ett beslut har gått till? Och vad vet vi om vad beslutet får för effekter och bieffekter när det blir praktisk verklighet? Den här glidningen i makten, som Paine talar om, när delegerad makt förvandlas till gripen makt, den sker förstås överallt där det kan glidas, t.ex. i hemliga överläggningar mellan riksdagens samarbetspartier eller ute på myndigheterna, där både regelverk och praxis utformas. Dagens demokratidiskussion i Sverige handlar delvis om detta: att ansvar måste kunna utkrävas av de styrande även mellan valen. Under den tiden hinner nämligen mycket hända, det kohandlas, generaldirektörer och även ministrar utnämns, myndigheters interna författningar för handläggning av olika ärenden fastställs och revideras. Hur ska man alltså mera exakt kunna definiera när något går utanför ramarna för vad en viss myndighet får bestämma själv? Kanske skulle vi behöva en regelbunden konsekvensanalys av Atensk typ. Ansvarsutkrävande har två led: 1) att över huvud taget få vetskap om vad som händer inom rikets styrande och administrerande organ, vilka som sitter där och vilka eventuella bindningar och jävsförhållanden dessa kan tänkas ha, 2) att på något sätt kunna åtgärda felaktigheter som begåtts, och eventuellt straffa dem som missbrukat sin makt - och hindra dem från att fortsätta göra det. Vissa glimtar av beslutsprocessen och ibland även av konsekvenser av en viss åtgärd får vi i informationsmaterial från riksdag, departement och myndigheter; i tryckt form eller från webben. Det är bra, men det kommer så att säga från hästens mun. Vi behöver också andra bilder, och länge har det varit de traditionella massmedierna som stått för dessa genom olika typer av grävande journalistik. Dessa medier är ett viktigt korrektiv, men som bekant av den art att de själva ofta behöver korrektiv. Det är dessutom inte tillfredsställande att alltför mycket förlita sig på instanser som är beroende av lösnummerförsäljning, reklamintäkter, statsbidrag etc. På senare år har webben börjat spela en roll som tyder på att den skulle kunna bli ytterligare en länk i kedjan av korrektiva funktioner. Bloggare och andra publicister på nätet kan mycket väl blir den ”fjärde statsmakt” som kan granska både andra medier och politiker. Detta hindrar inte att det ändå skulle behövas en regelbunden och mera systematisk analys av de styrandes verksamhet. Mediers intresse kan vara mycket nyckfullt. Med inrättandet av Riksrevisionen istället för Riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket har mycket förbättrats. RRV:s tidigare knytning till regeringen var ju en olycklig konstruktion - i varje fall för demokratin. Dock förekommer fortfarande besynnerligheter som att Riksrevisionens partipolitiskt tillsatta styrelse kan bestämma att inte skicka rapporter om vissa revisionsfynd till riksdagen. För medborgarna viktiga insyns- och kontrollfrågor kan alltså fortfarande bli föremål för partitaktisk mörkläggning. Nyligen lade Riksrevisionen fram en i flera stycken bra rapport om korruption (RiR 2006:8). I Sverige ser vi korruption främst som en fråga om mutor, och det är tyvärr också denna begränsade syn rapportförfattarna har. Internationellt avser ordet oftast oegentligheter över hela skalan av maktmissbruk. Detta att politiker och andra beslutsfattare gör något för egen vinning, som det brukar heta, behöver ju inte alltid syfta på ekonomisk vinning. Vänskapskorruption och nepotism är former som mycket väl kan gälla andra typer av fördelar. Och inte minst kan ju den ”egna vinsten” helt enkelt bestå i att man tillförskansar sig alltför stor makt. Makten kan bli ett självändamål, som berusar dess innehavare, oavsett om de utnyttjar den för att, som John Locke skrev ”undanta sig själva från att lyda de lagar de stiftar, och anpassa lagen, både i dess stiftande och dess tillämpning, till sin egen personliga fördel.” Detta, menade Locke, ”kan bli en alltför stor frestelse för den mänskliga svagheten, benägen som den är att åtrå makten” (”Andra avhandlingen om styrelseskicket”, 1690). När det gäller insyn har det nyligen också debatterats om vår svenska offentlighetsprincip kanske blivit en hämsko för verklig insyn. Allt oftare väljer de styrande att avhandla känsliga frågor muntligt, per telefon osv. Allt mindre fästs på papper. Än så länge är e-post, enligt mina egna erfarenheter som journalist, ett medium där man fortfarande kan finna häpnadsväckande öppenhjärtiga yttranden, men ju flera e-postare inom stat och förvaltning som inser att det de skriver kan bli allmän handling, desto försiktigare blir de. Jag tror således att detta är ett reellt problem som måste lösas. Att skärpa sekretessen, t.ex. genom att låta handlingar bli allmänna först efter en inkubationstid på något eller ett par år är nog ingen bra metod. Oegentligheter bör kunna sanktioneras så snart som möjligt för att de inte ska göra alltför stor skada. Jag tror mera på en dokumentationsplikt, att åtminstone vissa dokument ur arbetsprocessen måste sparas och beskrivas. Men det gäller som sagt inte bara att veta. Något måste kunna göras också. Många svenskar blev förvånade över att tsunamikommissionen kunde leverera en så stark kritik mot regeringens sätt att handla vid katastrofen 2005, utan att det fick några konsekvenser. När sedan KU:s rapport om katastrofen kom några månader senare, talades det om att detta var den starkaste kritik som KU någonsin levererat mot sittande statsråd i modern tid. Ändå var det inte tal om att någon skulle avgå. KU:s rapport innehöll ingenting nytt, menade statsministern. På insändarsidor kunde man läsa hur folk undrade varför t.ex. ett sjukvårdsbiträde eller en sjuksköterska som genom oaktsamhet vållat en patients död kan bli åtalad, medan en utrikesminister som enligt vissa bedömningar (t.ex. Kommissionens rapport, avsnitt 4.3.) kan ha bidragit till att flera människor dog än vad som varit nödvändigt - denna ansvariga person behöver inte ens avgå, än mindre ställas inför rätta. Nu avgick ju utrikesministern ändå - fast pga. en annan fråga, så man slapp erkänna att specifika fel begåtts. Kvar i rullorna står bara det allmänna talet om att man varit ”otillräcklig” etc. Till detta kommer att statssekreterare Lars Danielsson eventuellt ljugit inför KU om sina förehavanden vid katastroftillfället. JO, som tog sig an frågan, meddelade att detta knappast skulle kunna leda till åtal, utan bara föranleda kritik. I riktigt allvarliga fall skulle det kunna rendera Danielsson ”löneavdrag eller varning” (SvD 10 mars 2006). Personligen tror jag att den här typen av skev ansvarsbörda när man jämför hög och låg allvarligt kan skada tilltron till demokratin. Läkaren Maria Ohlsson beskrev också denna asymmetri i en insändare i DN 17 juni 1997: Medan jag själv kan bli anmäld och deslegitimerad om jag inte sköter mig enligt vetenskap och beprövad erfarenhet har de som styr förutsättningarna för mitt arbete inga sådana krav på sig. Det som var bäst igår är förkastligt idag utan att någon behöver förklara närmare varför. Kd:s förslag om en sanningsförsäkran i KU kan kanske vara ett steg, åtminstone mot en bättre kunskapsinhämtning. Många statsvetare understryker hur essentiellt det är att alla funktioner som gäller samhällets kunskap om sig självt är fria och obundna och kan leverera i någon mening certifierad information. Detta gäller forskningen vid universiteten, utredningsinstrumentet (som många menar har urholkats), samt granskande instanser som KU. Kan ministrar och höga regeringstjänstemän ljuga i KU utan att riskera annat än ”löneavdrag eller varning”, blir KU-förhören föga mer än intervjuer i något soffprogram i TV. Det är dock inte bara KU som är relativt tandlöst. JO levererar som sagt främst kritik i form av en s.k. erinran, och myndigheten skriver själv på sin hemsida om detta: Det är inget egentligt straff och vederbörande behöver inte ens rätta sig efter JO:s uttalande. Men eftersom en sådan erinran ofta slås upp i medierna kan den bli nog så kännbar. JO förlitar sig alltså i hög grad på medierna som skampåle. JK å andra sidan är regeringens ombud. Att få rätt när det gäller skadeståndsanspråk gentemot staten är inte lätt. Påfallande ofta när ett fall kunnat vara av principiell betydelse för fortsatt myndighetsutövning har JK valt att betala ut ett belopp ”ex gratia”, av nåd, istället för skadestånd, vilket gör att ingen skuld erkänns, och inga besvärliga prejudikat uppstår. Detta har t.ex. inträffat när det gällde ersättningen till de neurosedynskadade, liksom till de blödarsjuka som HIV-smittades av infekterat blod. Många myndigheter med inspektionsansvar kan inget göra när de väl funnit oegentligheter. Jag har själv ett konkret fall som jag jobbat med några år - att Göteborgs universitet inte följer arkivlagen och vad som följer av Tryckfrihetsförordningens regler om allmän handling. Dokument förstörs i strid mot reglerna, dokument lämnas i strid mot reglerna inte ut. Riksarkivet har tre gånger under tio år inspekterat och riktat grava anmärkningar mot universitetets arkivhållning (se Riksarkivets skrivelse RA 231-2003/3439). Men det finns inga sanktioner som kan riktas mot detta. Riksarkivet kan bara hytta med fingret mot Göteborgs universitet. En annan sorts problem är när missförhållanden tycks falla mellan alla tänkbara stolar, som t.ex. oegentligheterna när det gäller riksdagsledamöternas möjlighet att handla självständigt, som togs upp av Uppdrag granskning för ett par år sedan. Det gällde då den socialdemokratiska riksdagsgruppen (kanske finns samma problem inom andra partier) som i sina interna regler inte tillät fri motionsrätt, vilket torde strida mot både Regeringsformen och Riksdagsordningen. Detta tycktes inte vara vare sig KU:s, JO:s eller JK:s sak. Kanske faller det på en enskild medborgare att polisanmäla. Något liknande är fallet vad gäller forskningsfusk vid universiteten. Vetenskapsrådet kan bara granska forskning rådet självt finansierat. Ska man ta upp annan forskning krävs att arbetsgivaren, dvs. rektor vid det universitet där forskaren är verksam, anmäler sin misstanke om fusk till Vetenskapsrådet. Men det kan finnas många skäl till att en rektor inte vill anmäla: han eller hon kanske är alltför kollegial eller rent av nära vän med den misstänkta. Eller också vill rektor inte anmäla för att inte ge sitt lärosäte dåligt rykte. På detta område finns dock ett hyfsat lagförslag från Leif Pagrotsky om att blotta vetskapen om misstänkt forskningsfusk - t.ex. genom skriverier i pressen - ska tvinga rektor att undersöka saken. Lagförslaget kräver tyvärr inte att en sådan utredning ska utföras externt, men det är ett steg på vägen. Problem finns också med den typ av ärenden som faller på Statens ansvarsnämnds bord (disciplinära åtgärder mot statliga tjänstemän på höga poster). Även här krävs anmälan från arbetsgivaren, eller möjligen om man som medborgare först skulle lyckas få JK eller JO att ta sig an saken. En annan institution utan bett är Lagrådet, som yttrar sig om framlagda lagförslag och deras grundlagsenlighet, hur de förhåller sig till enskildas fri- och rättigheter, eventuella normkonflikter osv. Lagrådet är bara rådgivande, och man läser i pressen ungefär en gång i månaden om att regeringen ”kört över” Lagrådets bedömning. Om det ”skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma” behöver Lagrådet inte höras alls, står det i RF 8 kap. 18 (section). ”Att Lagrådet icke har hörts över ett lagförslag utgör aldrig hinder mot lagens tillämpning”, står det också. Men det borde inte bara vara obligatoriskt att lagförslag granskas. Lagrådet borde även kunna stoppa lagar. Ibland hör man förslaget att Lagrådet borde omformas till en författningsdomstol, och den idén bör diskuteras. Dock tror jag att fokus bör behållas på ny lagstiftning. Praxisfrågor och lagändringar bör handhas av gängse dömande och lagstiftande församlingar. Ett annat förslag som framkastas ibland, som just gäller parlamentets möjlighet till självkorrigerande verksamhet, är att vi skulle återgå till en riksdag med två kamrar. Redan Montesquieu var ju inne på att maktdelning var grunden för att förhindra maktmissbruk. Poängen är i så fall att de båda kamrarna skall tillsättas på olika sätt, för att återspegla folkviljan enligt två metoder som kan komplettera varandra. I vårt gamla system var det kommunfullmäktige och landsting som valde första kammarens ledamöter. I dagens värld kanske man skulle pröva på ett system med en sorts e-kammare, som är mer eller mindre virtuell och som bygger på ett nätverk av medborgare ute i landet som står i ständig kontakt via e-post och andra medier med kammarens ledamöter. Dessa ledamöter skulle förmodligen i mindre grad än nu driva egna frågor och därefter söka legitimitet hos väljarna, utan snarare välja bland de frågor som rests av nätverket vilka de vill driva. Man kan givetvis tänka sig många modeller för hur detta skulle kunna fungera, graden av direktdemokrati osv. Poängen är att det skulle bli en kammare med hög rörlighet, som ändå skulle kunna stabiliseras av den andra kammaren. En annan tanke vad gäller riksdagen är att tillåta partilösa politiker att väljas in. Redan nu kan ju partilösa förekomma i riksdagen om de blivit valda som företrädare för ett parti som de under mandatperioden lämnat - man blir då en s.k. politisk vilde. Enligt denna idé skulle man alltså kunna vara politisk vilde redan från början - ett verkligt personval alltså. Fördelen skulle förhoppningsvis bli att sådana personer kunde verka i riksdagen helt utan partipiskans begränsande effekter - vilket troligen skulle vara av godo både på idéplanet och kontrollplanet. Både detta förslag och förslaget om en e-kammare kanske också skulle ha det goda med sig att den förödande blockpolitiken skulle brytas upp. Jag har snuddat vid det förut: olika typer av tänkbar påverkan på de folkvalda är något som öppet bör redovisas. T.ex. bör aktieinnehav och styrelseuppdrag redovisas, och något sådant tycks nu faktiskt vara på gång. Men det räcker inte. Man bör som medborgare också på ett enkelt sätt kunna se vilka lobbygrupper och uppvaktningar en viss riksdagsledamot eller kommunpolitiker tagit emot. Det kunde anslås direkt på hans eller hennes webbsida. Detta får förstås inte drivas för långt. Systemet bör inte öppna för ”dirty campaigning” av amerikansk typ. Jag vill inte ha en framtid, där samtliga riksdagsmän och kommunpolitiker får redovisa inte bara sina ekonomiska beroenden, utan gamla ungdomssynder och samtidigt kanske tvingas ha hemlig adress för att inte bli attackerade av extremistiska motståndare. Och tvåkammaridén får förstås inte reduceras till att folket får rösta på nätet i skendemokratiska datornätverk - ungefär som när tidningarna idag gör snabba opinionsundersökningar bland sina läsare - medan för folket osynliga lobbyister är de som i realiteten styr de folkvalda. Jag har länge haft idéer om hur utredningsväsendet skulle kunna förändras. Kulturnät Sverige-utredningen 1995-97 tycker jag var föredömlig med mycket breda referensgrupper och workshops, som belyste frågorna från många olika håll. Något liknande skulle man kunna göra oftare och till stor del på distans via nätverksarbete. Olika grupper av experter och lekmän skulle kunna samverka i ständigt föränderliga former - om så behövs. En blygsam början till detta kan kanske skönjas i att den s.k. Folkrörelseutredningen har en speciell sida (http://www.sou.gov.se/folkrorelse/) där man även som privatperson kan skicka in sitt remissyttrande. Att allmänheten har rätt att yttra sig om kommittéers och utredningars förslag, trots att man inte står med på listan över remissinstanser, är något som tyvärr är alldeles för lite känt. Måste man ha kunskap för att rösta i viktiga frågor? Som riksdagsledamot bör man ha det, även om specialister och särskilda utskott står till förfogande. Men hur är det med väljarna? Om nu de folkvalda har svårt att sätta sig in i komplexa frågor, hur ska vi kunna räkna med att folket självt kan det? Och när det gäller granskning och kontroll av våra representanter - kräver inte det också en särskild sorts kunskap? Måste vi alla bli hemmagjorda amatörstatsvetare? Bör en sorts ”körkort” avkrävas dem som ska delta i e-demokratin? Det sägs ofta - både från vänster och höger - att ”demokrati kräver kunskap”. Det låter ju bra, samtidigt som det är en djupt problematisk sats. Vi vill ju gärna att demokratin ska omfatta alla, rik som fattig, hög som låg, sjuk som frisk. Kön, ras, och religiös övertygelse ska inte ha någon betydelse. Alltså borde man inte heller skilja mellan bildade och obildade. Man borde få vara hur okunnig som helst och ändå ha rätt att rösta. I så fall, när vi nu talar om ansvar: vilket ansvar har folket för vilka representanter det väljer in i riksdagen? Kunskap är heller inget enkelt begrepp. Vems kunskap handlar det om? Vad är sanning? Får man ha fel och ändå vara med och bestämma? Minns 60-talet då frågan om indoktrineringen i skolan var en het fråga. Den har nu dykt upp på dagordningen igen, t.ex. i samband med friskoledebatten. Jag har förstås ingen lösning på de här olika paradoxerna, men det är problem som alla som sysslar med utbildning i samhället - från grundskola till universitet - måste vara medvetna om. ”Digital divide” tror man ju ofta handlar om t.ex. äldre människors tillgång till datorer, men nyligen visade det sig att en stor del av studenterna på Lärarhögskolan aldrig använt ett ordbehandlingsprogram. Den digitala klyftan gör sig tydligen gällande på områden man inte förväntat sig. För några år sedan var fältropet ”en dator i varje klassrum”. Jag brukade gå emot denna övertro på tekniken och hävdade att den verkliga klyftan fanns mellan alla människor som inte kan läsa och skriva ordentligt med penna och papper och dem som kan. Rätt använt kan givetvis just datorn vara en väg in i detta. E-postens utbredning har gjort att många som inte förr brukat skriva alls nu gör det - med blandat resultat kanske, men de gör det ändå. Jag tror för övrigt att tekniken ofta smyger sig på oss, tämligen oberoende av vad beslutsfattare gör. Länge hörde vi att e-handel aldrig tycktes vilja komma igång. Och synen på annonser på nätet gick från en enorm övertro till en underskattning. Men nu finns de där lika naturligt som tryckta annonser. Och i det ännu ekande ljudet från IT-bubblan som sprack har många nya IT-företag rotat sig - utan större åthävor. En hel del har redan hänt vad gäller e-demokrati, utan påbud uppifrån. Många skriver numera direkt till riksdagsmän och kommunpolitiker. Journalister är påpassade på ett annat sätt än förr. Både den andra och tredje statsmakten har fått finna sig i granskning och omedelbar feedback på ett helt nytt sätt. Därmed finns en god grogrund för ett mera medvetet satsande på modern IT i demokratins tjänst. Det förtjänar slutligen att sägas att det är viktigt att vi inte betraktar våra folkvalda eller förvaltningens tjänstemän som fiender som ska hållas kort. Professorn i statsvetenskap Lennart Lundquist vill i sin bok ”Demokratins väktare” återupprätta det nu lite föråldrade begreppet ämbetsman. Ämbetsmän finns i alla samhällssektorer, på alla nivåer. De är därför väl insatta i allt som medborgarna kan behöva ha insyn i. Därför passar just ämbetsmännen bra i rollen som demokratins väktare, snarare än som maktens drängar. Inte minst eftersom de ofta valt sitt arbete av intresse och inte för att bli rika på lönen. Ämbetsmän har god inblick och kan i god tid varna för en viss utveckling. De känner till förhållanden som kanske inte tecknats ned i någon handling. Lennart Lundquist vill bryta den ”tystnadens förvaltning”, som råder nu, när den del av de yrkesverksamma som vet mest om den offentliga verksamheten, inte deltar i det offentliga samtalet. Givetvis finns stora problem att nå dit, som Lundquist också redovisar, t.ex. att man måste förbättra ämbetsmännens förutsättningar att visa civilkurage. Grundtanken är viktig: det gäller att se både folket och dess olika tjänare som en stor tillgång.
Not: Denna text ingår i skriften "Med- eller motborgare? Något jävla inflytande ska man väl ha i en demokrati", som offentliggjordes på konferensen "Offentliga rummet" i Sundsvall 30 maj 2006. Övriga medverkande i skriften är Bo Djörke, Lars Ilshammar, Peter Karlberg, Kajsa Klein, Laila Niklasson, Tomas Ohlin, Anders R Olsson, Gail Watt och Ingwar Åhman-Eklund. |